Anketarima prijetili otkazom
Porazni rezultati istraživanja korupcije u 8 hrvatskih gradova
Piše: Ana Profeta
Sukob interesa je prije pravilo nego izuzetak u Karlovcu, Osijeku, Čakovcu, Sisku, Splitu, Udbini, Vukovaru i Zagrebu. Pokazuju to rezultati istraživanja osam organizacija civilnog društva, provedenog u sklopu CARDS projekta „Odgovor civilnog društva na korupciju“. Žalosno je da su istraživači na terenu bili podvrgnuti ucjenama i prijetnjama lokalnih vlasti.
Projekt „Odgovor civilnog društva na korupciju“ su provodile članice mreže BURA (8 organizacija civilnog društva) iz RH u suradnji s Rumunjskim akademskim društvom te u suradnji s lokalnim novinarima istraživačima. Gradovi koji su pokriveni istraživanjem su Čakovec, Karlovac, Osijek, Sisak, Split, Udbina, Vukovar i Zagreb.
Svrha projekta je bila mapirati problem sukoba interesa na lokalnoj razini u RH, analizirati pravni okvir sprječavanja sukoba interesa, relevantno pravno okruženje (druge povezane zakone) i manifestacije sukoba interesa u lokalnim zajednicama te naći moguća rješenja problema kako bi se donositeljima odluka olakšao proces izrade mjera za sprječavanje korupcije u RH.
Rezultati istraživanja:
U provedbi projekta smo istraživali dva povezana sektora:
1. sektor: Analizirano je horizontalno okruženje javnih politika sprječavanja sukoba interesa kao što su učinkovitost i provedba Zakona o pravu na pristup informacijama, kvaliteta proračunskog izvještavanja, transparentnost i vjerodostojnost podataka o javnoj nabavi te provedba i učinkovitost postojećih mjera sprječavanja sukoba interesa.
2. sektor: Anlizirane su manifestacije sukoba interesa na lokalnoj razini s posebnom pažnjom na postupke javne nabave, zapošljavanja i imenovanja, upravljanje nekretninama i koncesijama, financiranje organizacija civilnog društva, financiranje i vlasništvo nad medijima.
Opći rezultati u prvom sektoru su poražavajući. Najlošije rezultate u odnosu na razinu transparentnosti, integriteta i sukoba interesa imaju Vukovar, Osijek, Zagreb i Split, a najbolje Čakovec, Sisak i Udbina iako je i u navedenim gradovima dosta prostora za poboljšanja. Četiri grada s lošim rezultatima u velikoj većini kategorija ili nisu dostavili podatke ili su dostavili netočne ili nepotpune podatke u odnosu na tražene informacije.
Posebno su kritične kategorije javne nabave i nepostojanja sankcija za situacije sukoba interesa, poštivanja rokova prema ZoPPI1 te kvalitete odnosno vjerodostojnosti odgovora tijela javne vlasti općenito.
Iako u 6 od 8 analiziranih gradova u aktima tijela lokalne vlasti postoje odredbe koje bi trebale priječiti sukob interesa, detaljna analiza pokazuje da su postojeći akti nedostatni te da ne postoje adekvatne mjere sprječavanja sukoba interesa na lokalnoj razini.
Slabosti u nacionalnom zakonodavnom okviru sprječavanja sukoba interesa, te tek površno doticanje ove teme na lokalnoj razini omogućava da dužnosnik/ca na lokalnoj razini bude u situaciji sukoba interesa bez ikakve sankcije, odnosno omogućava da se čak i kod reguliranih situacija sukoba interesa mjere izrečene zakonom ne poštuju i da je ograničena moć tijela za provedbu zakona. Navedeno stanje dovodi do situacija da se naprimjer unošenje neistinitih podataka u imovinsku karticu teško može sankcionirati, a da pri tom osim imovine dužnosnik/ca nije obavezan deklarirati i interese koji mogu utjecati na njezino-njegovo odlučivanje i rad.
Istovremeno Zakon o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti još uvijek ne doživljavaju stvarnim zakonom sa svrhom i obvezom poštivanja. Porazni podaci da je tek na 49,09% upita (od 110 postavljenih) odgovoreno potpuno i točno, a da je samo na 38,18% upita odgovoreno u zakonom predviđenom roku, govori o tome da je sustav upravljanja informacijama neuređen te da podaci tijela javne vlasti koji se daju javnosti na uvid više nisu nego jesu vjerodostojni. Očigledno kritične kategorije u izvještavanju javnosti za tijela javne vlasti su: podaci o članovima gradskih vijeća i poglavarstva te njihova stranačka pripadnost, članstva u različitim odborima, vlasništvo u različitim gospodarskim subjektima; Angažirani savjetnici, stručni suradnici i slične osobe; Novozaposlene osobe u tijelima gradske vlasti odnosno tvrtkama u vlasništvu gradova; Ugovori javne nabave; Nekretnine koje su gradovi dali u povlašteni najam, Nevladine organizacija koje su dobile sredstva iz gradskog proračuna i financirani projekti; Imena članova povjerenstava koja su odlučivala o javnoj nabavi.
Već dugo vremena bolna točka javne nabave i pored ogromnih napora u razvoju sustava i zakonodavnog okvira, na lokalnoj razini je još uvijek siva zona upravljanja. Na primjeru Grada Zagreba, može se demonstrirati problem većine analiziranih gradova u sustavu javne nabave.
Vidljivo je da postoje neobjašnjive razlike u broju sklopljenih ugovora i ukupnim iznosima ugovora za 2006. godinu iz različitih izvora informiranja. Razlika između broja ugovora prema podatku dostavljenom Uredu za javnu nabavu Vlade RH i onih objavljenih na web stranicama Grada Zagreba je 461 ugovor. Iako bi i jedan i drugi podatak trebali biti vjerodostojni u ovom trenutku nitko ne može odrediti koji od navedena dva podatka to i jest. Ukupan iznos (zbroj vrijednosti) ugovora u kojem se podaci razlikuju je strašnih 1.799.701.521,54 kune. Nalaz se dodatno komplicira ako navedene podatke usporedimo s objavljenim ugovorima u Oglasniku javne nabave, Narodnih novina RH. Jedini zaključak je da je nemoguće uspoređivati navedene brojke niti odrediti kojem od navedena tri izvora možemo vjerovati. Ako je tome tako postavlja se i pitanje koji ugovori gdje nisu prikazani i zbog čega, jer razlike u broju ugovora i iznosima nesporno dovode do zaključka da se različiti ugovori prikazuju u različite svrhe, a navedene razlike se ne mogu objasniti razlikama između tzv. velikih i malih nabava. Situacija je slična u većini gradova samo su iznosi puno manji.
Dok Grad Karlovac ima najtransparentnija proračunska izvješća uz zavidnu razinu planiranja (samo 5% proračuna u stavkama pod „ostalo“ i sve su obrazložene), Vukovar, Zagreb i Split imaju najkritičnije rezultate. Grad Vukovar u svojim izvješćima čak 38,65% proračuna stavlja u stavku „ostalo“, a potrošnja u navedenim stavkama nema adekvatnog obrazloženja i pojašnjenja. Grad Zagreb ukupno 16,77% gradskog proračuna za 2006. godinu vodi pod stavkama „ostalo“, bez adekvatnih obrazloženja svrhe potrošnje (projekata) što iznosi ukupno 1.081.156.685,88 kuna. Dakle, građanke i građani Grada Zagreba teško ili nikako mogu pratiti potrošnju od preko milijardu kuna svojih novaca. Možda je potrebno naglasiti da je većina tog novca potrošena na kategoriju Ostali građevinski objekti i to u iznosu od 855.057.947,87 kuna. Dakle u Gradu Zagrebu se uveliko gradi samo što je teško dokučiti što točno i tko gradi.
Rezultati istraživanja u drugom sektoru:
Pregled rezultata istraživanja manifestacija sukoba interesa na lokalnoj razini
U svim gradovima su detektirane situacije sukoba interesa u više analiziranih kategorija (osim u Udbini koja je zbog specifične situacije i otvorenosti i suradnje tijela lokalne vlasti u nešto boljoj poziciji nego ostali). Ponovno su kritični Vukovar i Zagreb, te Sisak gdje je zbog povećane transparentnosti bilo lakše utvrditi potencijalne situacije sukoba interesa. Na žalost u ovoj kategoriji nema izuzetaka budući smo utvrdili povezanost između netransparentnosti i sukoba interesa. Naime u svim gradovima gdje nismo dobili adekvatne podatke kasnije se utvrdilo da upravo u tim kategorijama postoji sukob interesa odnosno situacije koje se žele prikriti od javnosti. Iz toga proizilazi da nepostojanje podataka u određenim kategorijama, ne znači nužno i da sukoba interesa nema, već je češće situacija da ga ima ali se sustavno prikriva.
Kada govorimo o sukobu Interesa u postupcima javne nabave posebno je slikovit jedan od analiziranih slučajeva:
Naime ime jedne od osoba bliske organiziranom kriminalu (porodična povezanost) pojavilo se u tri grada (Zagreb, Sisak, Osijek) u analiziranim podacima. U sva tri grada osoba je uključena u poslove s nekretninama, gradnjom, gospodarenjem otpadom i drugim vrlo unosnim poslovima, a sve u odnosima s tijelima lokalne vlasti. Jedan od kurioziteta je da je tvrtka koja je povezana s navedenom osobom u npr. Gradu Osijeku u suradnji s jednom lokalnom tvrtkom dobila sve velike ugovore nabave radova u Gradu Osijeku za 2006. godinu.
Kada govorimo o postupku zapošljavanja i imenovanja možemo reći da su zapošljavanja i imenovanja isključivo u rukama politike odnosno interesnih i moćničkih skupina. U svim analiziranim gradovima su nađene situacije koje upućuju na sukob interesa u sektoru zapošljavanja i imenovanja. Bilo da krenemo od isprepletenosti rodbinskih i prijateljskih veza u Zagrebu, Vukovaru, Čakovcu kroz zapošljavanja i imenovanja u javnoj upravi i tvrtke u javnom sektoru, do tzv nepotrebnog zapošljavanja u Sisku, dolazimo do jednakog zaključka. Prema rezultatima istraživanja, svrha sustava zapošljavanja i imenovanja u većini gradova je ostvarivanje kontrole nad procesima donošenja odluka i samim tim kontrole nad ključnim resursima uz kontrolu informacija i ograničenje pristupa javnosti.
Financiranje organizacija civilnog društva i vlasništvo i financiranje medija su još jedna od kategorija gdje rezultati upućuju na ozbiljne probleme i isprepletenost netransparentnog političkog i privatnog interesa. Sektor civilnog društva je jedan od najneuređenijih sketora po pitanju kotrole potrošnje sredstava iz proračuna lokalne uprave. Sva sredstva su stvar ugovora između dvije strane a ugovori su bez klauzula zaštite javnog interesa odnosno obveze ispunjenja ciljeva projekata i transparentnog izvještavanja. Podaci o financiranju nevladinih organizacija koje smo provjeravali su u skoro 50% ugovora (primjer grada Čakovca) netočni na razini lokalne vlasti, a u nekim gradovima su i potpuno nedostupni.
Situacija nije ništa bolja ni s medijima. Mediji u vlasništvu tijela lokalne vlasti (detektirano u skoro svim gradovima) su uglavnom produžena ruka politike i privatnog moćničkog interesa. Uređivačka politika u ovakvim medijima se vodi iz „stožera lokalne vlasti“ a neposlušni novinari ili oni urednici kojima se omakne pokoja nekontrolirana informacija uglavnom gube posao u tišini. Represija je jako izražena, a mehanizama zaštite nema.
Niti mediji koji su u privatnom vlasništvu na lokalnoj razini nisu u boljem stanju. Paušalnja godišnja financiranja „usluga“ medija od strane lokalnih vlasti kooptiraju privatne medije pod jedinstvenu političku kapu vlasti. I u tim medijima vijesti i teme su cenzurirane, pa se može reći da skoro cjelokuna medijska struktura na lokalnoj razini gradova i općina služi manje više kao svojevrsni „informbiro“ sa zadaćom da plasira točno određene poruke javnosti. U takvim zajednicama kritike nema, a budući je razvoj u izravnoj proporciji s postojanjem kritičke svijesti, isti ćemo još dugo čekati.
Kao i kod organizacija civilnog društva i u medijima nedostatak jasnih i transparentnih kriterija financiranja je ključna slabost i nedostatak. Dok se navedeni problemi ne otklone teško je očekivati kvalitetnu promjenu.
Zaključci istraživanja:
Opći zaključak
* Ključni zaključak ovog istraživanja je da je sukob interesa prije pravilo nego izuzetak u analiziranim gradovima
* Sukob interesa kao štetno ponašanje se ne razumije i ne želi razumjeti od strane dužnosnika/ca, a na sve nalaze je odgovor da je sve sukladno zakonu što nažalost najčešće i jest tako, odnosno u zakonu nisu propisane sankcije za navedeno štetno ponašanje
* Sukob interesa temelj je korupcije iako ne znači korupciju sam po sebi. Sukobom interesa odnosno lančanom trgovinom utjecajima i interesima stvara se sustav korupcije koji zarobljava državu, odnosno zajednicu, u uske interese moćnika.
* Stanje sukoba interesa prema uzorku od osam gradova jako je loše te traži hitne mjere i aktivnosti na zapriječavanju utjecaja na javni interes. Isprepletenost interesa kroz različite kategorije sprječava provedbu mjera dobrog upravljanja, odnosno odvaja lokalnu upravu od građanki i građana u potpunosti.
* Sa sigurnošću se može reći da iz rezultata istraživanja proizlazi da privatni interes prevladava nad javnim u većini lokalnih uprava, a lokalna uprava je prva točka odnosno temelj sudjelovanja građanki i građana u upravljanju javnim resursima i ostvarenju svojih prava.
* Nedostatak političke volje za izgradnju sustava političkog integriteta i integriteta javne uprave stvara poticajno okruženje za razvoj sukoba interesa i sistemske korupcije
* Politička kontrola nad svim ključnim resursima te medijima i dobrim dijelom civilnog društva (udruga građana koje se financiraju iz lokalnih proračuna) onemogućava mapiranje odnosno pravovremenu detekciju problema na lokalnoj razini
Zakonodavni okvir
* Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti ne ispunjava svoju svrhu niti ostvaruje namjeru opisanu u Zakonu
* Ne postoji obveza deklariranja interesa te se samim tim sukob interesa teško otkriva
* Za sukob interesa nema adekvatnih sankcija – većina štetnih ponašanja je potpuno nekažnjiva bilo u smislu situacije sukoba interesa bilo u smislu nepoštivanja pojedinih odredbi unutar zakona (npr. netočnih podataka u imovinskoj kartici)
* Ilegalno bogaćenje dužnosnika nije kažnjivo niti dužnosnicima, odnosno djelatnicima u javnoj upravi prijeti efikasna mjera oduzimanja ilegalno stečene imovine
* Zakon nije usklađen s normama Europske unije niti s preporukama OECD-a ili UN konvencije protiv korupcije
* Navedeno stanje se može smatrati namjernim, a ne slučajnim budući oni koji imaju moć izbjegavaju bilo kakvu inicijativu promjene
Sustav upravljanja - standardi dobrog upravljanja nepoznanica
* Neuređen sustav, upravljanja informacijama, javnom nabavom, nekretninama i koncesijama, zapošljavanjem i imenovanjem, te financiranjem OCD i medija ključni su nedostaci u upravljanju na lokalnoj razini.
* U svim kategorijama jedna od stavki koju pod hitno treba urediti su kriteriji odlučivanja i sustav nadzora poštivanja kriterija
* Detektirano stanje upućuje na veliki prostor za zloporabe te stvara visoki rizik korupcije u tijelima lokalne vlasti
* Istraživanjem je utvrđena korelacija između tajnosti podataka i sukoba interesa odnosno korupcije
* Što je lokalna uprava manje javna to je više sukoba interesa i korupcije
* U svim kategorijama gdje lokalna uprava nije dostavila zadovoljavajuće rezultate daljnjim istraživanjem utvrđeni su slučajevi potencijalnog ili stvarnog sukoba interesa
Preporuke istraživanja:
Politički integritet i sukob interesa
Političke stranke, ukoliko doista žele demonstrirati volju za borbu protiv korupcije odnosno volju za uspostavu vladavine prava za sve građanke i građane RH, moraju hitno izraditi, usvojiti i provesti učinkovite kriterije političkog integriteta koji će odgovarati specifičnostima problema u RH. Dosadašnja praksa usvajanja zakona koji imaju naziv odnosno ime ali ne i sadržaj se mora prekinuti jer jednostavno nije održiva i prijeti urušavanjem sustava.
Usvojiti standarde dobrog upravljanja u javnoj administraciji na razinama lokalne uprave. Bez jasno propisanih standarda lokalni moćnici će i dalje činiti što žele a mjera za sprječavanje nastajanja štete po javni interes neće biti.
Hitno izmijeniti Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti u RH na način da se uvedu učinkovite mjere izvještavanja o interesima dužnosnika na svim razinama te adekvatnog sankcioniranja stvarnih situacija sukoba interesa (prestanak dužnosti, poništenje ugovora i slično)
Kažnjavati ilegalno bogaćenje dužnosnika i djelatnika u javnoj administraciji (izmjene zakonodavstva)
Javna nabava
Izraditi detaljne pravilnike o postupanju zaposlenika/ca i dužnosnica/ka u potencijalnim situacijama sukoba interesa.
* Ustrojiti sustav upravljanja javnom nabavom i učiniti postupke pristupačnim zainteresiranoj javnosti
* Učiniti podatke o javnoj nabavi vjerodostojnim
* Urediti registre ugovora javne nabave
* Objavljivati dijelove ugovora uključujući izvođače te tvrtke podizvođače
* Objavljivati izvješća o nadzoru provedbe pojedinih ugovora
Zakon o pravu na pristup informacijama
* Hitno osigurati učinkovitu provedbu Zakona o pravu na pristup informacijama
* Netransparentnost u radu tijela lokalne vlasti u neposrednoj je svezi s razinom korupcije odnosno utjecaju sukoba interesa (utjecaj netransparentnog interesa) na javni interes i raspolaganje općim dobrima.
Mediji i organizacije civilnog društva/OCD
* Osigurati zaštitu novinara spram politike i moćnićkih skupina
* Ustrojiti lokalni, javni, neprofitni medij, pod kontrolom javnosti, bez vlasništva ili upliva Gradske uprave na rad medija. Medij s obavezom financiranja iz lokalnog proračuna = medij bez reklama i komercijalnog sadržaja
* Razviti učinkoviti sustav upravljanja financiranjem OCD-a i transparentnosti u financiranju
* Razviti kriterije financiranja OCD-a i mjere zaštite novaca koji se daju organizacijama civilnog društva.
Na kraju:
Hitno krenuti u kampanju općeg javnog osvještavanja i informiranja javnosti o problemima sukoba interesa, odnosno o pojmu integriteta vlasti. Građanke i građani trebaju znati što znače navedene kategorije i koje ponašanje treba sankcionirati. Bez zainteresirane javnosti nema promjena. Šutnja ne rješava problem nego ga čini većim.
PRITISCI I PRIJETNJE LOKALNIH VLASTI
Želimo naglasiti da se na osobe koje su sudjelovale u provedbi projekta vrši pritisak, odnosno da se tijekom prikupljanja podataka, a pogotovo tijekom procesa prezentacije rezultata u nekim gradovima prijeti novinarima te članicama/ovima provedbenog tima. Ova situacija je posebice eskalirala u Gradu Vukovaru gdje su članice partnerske udruge Žena Vukovar, te novinari koji su sudjelovali u prezentaciji rezultata, izloženi privatno i profesionalno nedopustivim reakcijama lokalne vlasti i prijeti im se otkazima.
Kao što smo cijelo vrijeme provedbe naglašavali, svrha projekta nije ukazivati prstom na bilo koju osobu, ali to ne znači da je svrha projekta šutiti o nalazima. Ukoliko nalazi istraživanja nisu po volji nekim osobama ili moćnicima to ne znači da su za to krive osobe koje su istraživanjem došle do tih podataka, već su za isto prije svega odgovorne one osobe u tijelima javne vlasti koje su dovele do takvih rezultata. Svrha projekta je mapirati problem i naći kvalitetne mjere za njegovo rješenje.
preuzeto s
Monitor.hr 
Žensko
